财务的控制职能如果只依靠预算，就会出现你所说的这种情况。有点象郑人买履的故事，预算好比量脚的绳子，而没有绳子就买不成鞋。
其实，预算只是我们控制的一个参考，真正起作用的控制应该是政策、制度、流程和和级经理依据以上做出的职业判断。政策，比如说员工福利政策，奖金政策，明确了公司要做什么事，鼓励什么，反对什么；制度和流程规定一件事应该如何做。
经理人的判断和决策具有相当的主观性，对这方面起作用的是员工的素质和企业文化和价值观的导向。所以聪明的企业会在企业文化建设和价值观培养方面非常重视，而一个企业的核心竞争力往往也就是体现在这里。